Política Energética

Petróleo: Historia y actualidad en nuestro país y América Latina

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Por Martín Scalabrini Ortiz, Ingeniero Químico. Especialista en Proyectos de Gas & Petróleo. Miembro del Consejo Editorial de la Revista Industrializar Argentina

El siguiente artículo será publicado en la revista del Colegio de Ingenieros de Jujuy y resume el contenido de las últimas charlas que he estado dando.

El descubrimiento del petróleo en nuestro país se produce el 13 de diciembre de 2007, hace ya más de 100 años. La Historia Oficial indica que se trató de un hecho azaroso y que en lugar de encontrar agua, que es lo se afirma estaban buscando, apareció petróleo. En realidad, se trató de un plan propuesto desde el Estado Nacional para la evaluación de las riquezas del subsuelo, tanto para agua como recursos carboníferos y minerales. De esta manera, se daban los primeros pasos para el necesario camino de la soberanía energética.

En 1902 se crea la Comisión de Estudios de Napas de Agua, Yacimientos Carboníferos e Investigaciones Geológicas (agregar quién lo lleva adelante). Luego en 1903 se realiza la primera perforación en Comodoro Rivadavia llegando hasta los 175 mts, aunque se suspende por la rotura de uno de los engranajes de las máquinas importadas que se estaban utilizando. En 1905 la Comisión pasa a formar parte de la División de Minas, Geología e Hidrología, dando un nuevo impulso a los trabajos de investigación. En 1906, de la mano del Ing. Krause, se emite un Informe sobre el Plan General de Trabajos que se llevaría adelante para continuar con los estudios. Este informe es muy concreto respecto de los objetivos, indicando no solamente el interés en agua sino en recursos minerales. Finalmente, el 13 de diciembre la perforación llega a 535 mts dando señales inequívocas de la aparición de petróleo con las características típicas de presencia de burbujas de gas y olor.En 1910 se crea la Dirección General de Explotación de Petróleo, cuyo primer presidente fue el Ing. Luis Huergo. Es el inicio del desarrollo petrolero en la Argentina que desembocaría tiempo después en Yacimientos Petrolíferos Fiscales. Entre el año 1910 y 1915 el Tesoro Nacional aporta 8.655.000 pesos, siendo el único desembolso desde el Estado. A partir de allí, el Estado no aporta un solo peso adicional.

El 17 de octubre de 1922 es nombrado al frente de YPF el Gral. Enrique Mosconi, quien le imprimiría una impronta particular basado en la defensa del interés nacional y el desarrollo independiente. Su vocación patriótica y esfuerzo personal, junto al Gral. Alonso Baldrich, da como resultado un período de crecimiento y expansión extraordinario incluyendo aumento de la producción y el rompimiento de los “trust” petroleros en la comercialización de hidrocarburos. Esto último conseguido con la construcción de la Refiniería La Plata en sólo un año, completando su construcción en 1929. Ese año el mismo Mosconi lo denomina el “Ayacucho Económico”, debido al hecho histórico de la disminución del precio del combustible a la mitad de su valor.
En 1934 el capital social de YPF era de 380 millones de pesos, habiendo aumentado su valor en más de 40 veces, producto de la propia riqueza y el trabajo argentinos. Si YPF hubiera sido extranjera, se hubieran girado ganancias al exterior por $1.025 millones entre 1926 y 1934, generando una sangría extraordinaria de recursos propios a favor del capital foráneo.YPF fue modelo e inspiración para la creación de diversas empresas petroleras en América Latina. Uruguay fue el primer país en seguir el ejemplo argentino creando la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP). Luego apareció Bolivia con la creación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) en 1936, pasada la Guerra del Chaco. Más adelante se suman Brasil, con la creación de PETROBRAS bajo la presidencia de Getúlio Vargas y México con el nacimiento de PEMEX bajo la presidencia de Lázaro Cárdenas.

Bajo la presidencia del Gral. Juan D. Perón y en el marco de un proceso de desarrollo nacional basado en la industria y el mercado interno y la aparición de un nuevo sujeto histórico-político hasta ese momento ausente en las decisiones del país, los trabajadores, se produce el contexto adecuado para que en la reforma de la Constitución Nacional en el año 1949 aparezca el Art. 40 cuyo espíritu era la propiedad por parte de la Nación de los recursos naturales. De esta manera, el Estado quedaba como único actor de decisión en las políticas estratégicas de manejo de los recursos.

La Dictadura Militar pone en marcha a partir de 1976 el reemplazo del modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), por el cual se intentaba reemplazar productos importados por aquellos de fabricación nacional, por un modelo de valorización de la renta financiera. Esta política causó una marcada desindustrialización de la matriz productiva, caída abrupta de puestos de trabajo industriales y endeudamiento externo y salida de capitales al exterior. La implantación de este modelo requirió la necesaria desaparición de 30000 personas y una innumerable cantidad de presos políticos y exiliados, para derribar las posibles barreras de resistencia frente a las políticas implementadas. YPF fue utilizada como herramienta para el desarrollo de este modelo utilizándola como garantía de préstamos, que pasaron a ser de U$S 372 millones a U$S 6.000 millones. Dentro de este contexto, se comenzaron a realizar las primeras privatizaciones periféricas, beneficiando a determinados grupos económicos y se limitó su crecimiento.

Durante la década del noventa se profundizaron las políticas de apertura y desregulación de la economía de la Dictuadura Militar, llevando adelante un profundo proceso de privatización de las empresas públicas y del patrimonio nacional. Se sancionaron los decretos 1055, 1212 y 1589 de 1989 firmados por Carlos Menem para establecer la desregulación del mercado de hidrocarburos, la libertad de precios, la eliminación de la intervención del Estado en el sector, el otorgamiento de la libre disponibilidad del crudo extraído y la supresión de la restricción para importar o exportar petróleo crudo y sus derivados. En definitiva, se modificaba el concepto estratégico de la producción de hidrocarburos por uno basado en la definición de commodities.

Las consecuencias de esta política de entrega fueron casi inmediatas. Proliferaron las inversiones de corto plazo por parte del capital privado. El Estado se ausentó de la planificación conduciendo a la cancelación de nuevas obras de infraestructura (Hidroeléctricas y Atucha II). Se consolidaron el petróleo y el gas para la producción primaria de energía, pasando del 88% al 91%, dejando a nuestro país más dependiente de los combustibles fósiles. En este marco de liberalización del mercado, se experimentó una marcada explotación y extracción de los recursos y su posterior exportación, sin obligación de reponer reservas extraídas. De esta manera, se llegó a exportar el 41,4% de la producción nacional de petróleo en 1996 cuando el precio del barril estaba a alrededor de U$S 19 por barril. La actividad exploratoria presentó un marcado descenso. Mientras la YPF estatal perforaba casi 100 pozos exploratorios por año, el promedio a partir del año 1996 pasó a ser de 35, llegando a un valor de 9 pozos en el año 1999. A partir de allí el promedio no superó los 16 pozos.

Este período se caracterizó por una ausencia de la inversión de riesgo generando problemas de índole estructural. De cualquier manera, luego de la privatización de YPF hubo un “fervor” inicial que se caracterizó por un aumento sustancial en la producción de gas y petróleo y en la cantidad de pozos exploratorios, alentados por la enajenación de la petrolera estatal y la concesión de 147 áreas en su mayoría en producción y con gran potencial de ser exploradas. Es decir, se desarrollaron los trabajos sobre las mismas cinco cuencas ya descubiertas por la YPF estatal. Sin embargo, este impulso inicial se revierte esta tendencia en forma considerable en el año 1996, cuando YPF pasa a perforar 40 pozos exploratorios, habiendo perforado 89 el año anterior. En el mismo balance de la empresa se informa que se centraron los esfuerzos en reducir los “costos” y en invertir en aquellas actividades que permitieran elevar las utilidades en desmedro de aquellas que representaban alto riesgo. Es posible afirmar, entonces, que la declinación a causa de la política extractivista no comienza con el ingreso de Repsol en la firma, sino varios años antes, bajo la presidencia de José Estenssoro. De esta manera, las reservas de gas y petróleo que en 1988 eran de 34 y 14 años respectivamente, pasaron a ser de 8 años y 7 años en el 2005, ya cuando las políticas de desinversión comenzaban a dar las primeras señales inequívocas del fracaso del modelo implantado.
Con el ingreso de la firma española Repsol, la lógica de extracción sin reposición se profundizó. Los españoles aplicaron una lógica de acumulación a escala mundial en donde priorizaron la “monetización de las reservas” y su maximización de su valor presente. De esta manera, pudieron hacerse del recurso financiero necesario para diversificar su inversión en distintos lugares del mundo con menores riesgos y costos asociados con el indudable objetivo de maximizar los beneficios a escala global. Entre el año 2000 y 2004, período en el que están disponibles los datos desagregados, nuestro país generó el 17% del ingreso por ventas, mientras que el 65% fue generado en España. En contrapartida, el 47% de las ganancias en ese período fue generado en Argentina (32% en España), pero las inversiones globales se repartieron en un 27% para nuestro país, un 37% en España y un 28% en el resto de América Latina.

El promedio de distribución de dividendos desde el año 1999 fue altísimo. En un sector en el que es importante reinvertir parte de las utilidades para mantener un horizonte de mediano-largo plazo con producción y reservas razonable, entre el año 1999 y el 2007 el promedio de distribución sobre las ganancias totales fue del 75%. El ingreso del grupo Petersen, impulsado por el Gobierno Nacional, suponía que el capital nacional antepondría los intereses colectivos antes que los privados. Sin embargo, operó en sentido contrario profundizando el vaciamiento, incluso desde el mismo momento de la firma del contrato ya que se ofrecía el reparto del 90% de las utilidades como mínimo. El resultado fue que entre el 2008 y el 2010, la distribución promedio alcanzó el 144%, disminuyendo de esta manera el Patrimonio Neto de la empresa.

Desde el Gobierno Nacional se implementaron políticas que en un principio parecieron que irían a modificar el escenario de la producción de hidrocarburos en nuestro país con la creación de ENARSA por Ley 25.943, inicialmente pensada como una nueva Empresa Estatal de Energía. Sin embargo, en la realidad funcionó, y lo sigue haciendo, como una comercializadora internacional (compra de Fuel Oil y Gas Natural Licuado). La Ley también declaró la propiedad del subsuelo marítimo por parte de la empresa. Sin embargo, hasta ahora los resultados de exploración y de investigación han sido nulos.

A partir del año 2002, luego de la brutal devaluación a comienzos de ese año, se estableció el desligue del precio internacional con los precios locales con un porcentaje fijo de derechos de exportación según Decreto 310/02. Más tarde, diversas resoluciones fueron modificando las alícuotas hasta llegar al actual régimen de valores móviles de acuerdo al precio internacional de petróleo. Por otra parte, se mantuvo un valor de derecho de exportación de un 5% para los combustibles elaborados. De esta manera, las empresas refinadoras, principalmente YPF, focalizaron sus esfuerzos en la producción de naftas Premium y vírgenes para exportación, modificando el abanico de naftas disponibles en nuestro territorio. Se fue permitiendo el aumento en el precio de la nafta llegando en estos días a precios cercanos a los internacionales. En EEUU el precio por litro ronda los U$S 0,88, mientras que en nuestro país está por encima de ese valor, posiblemente por la carga impositiva, aunque no se debe dejar de remarcar esta convergencia.

Por otra parte, con el objetivo de mantener precios de consumo barato, principalmente para consumo residencial, y apuntalar de esta manera el crecimiento económico, se estableció un esquema de subsidios multimillonarios a las empresas operadoras.

En el aspecto jurídico-legal se aprobaron dos leyes importantes que marcaron la definitiva impronta continuista de las políticas neoliberales de los noventa. La primera fue la Ley de Incentivo a la Exploración y Explotación de Hidrocarburos Nro. 26.154/06 que exime del pago de derecho de importación de Bienes de Capital destinados a esas actividades por un plazo de 10-15 años, beneficiando a empresas que ya estaban explotando. La segunda fue la ley Corta de Hidrocarburos Nro. 26.197/07 que cedió a las provincias la facultad de entrega de las concesiones, en el marco legal de la reforma de la Constitución Nacional del año 1994, que establece la propiedad de los recursos naturales a las provincias.

La privatización de YPF en el año 1992 y las políticas descriptas fueron las principales causas de la declinación de la producción de petróleo y gas y la pérdida de soberanía energética. En este último aspecto, su expresión cabal se produce el año pasado con la aparición del déficit en la balanza comercial energética sufrida por nuestro país luego de 21 años de superávit. En efecto, en el año 2011 se alcanzó una balanza negativa de U$S 2.931 millones, producto de la importación de combustibles y lubricantes por U$S 9.397 millones. Los productos de mayor contribución al crecimiento de las importaciones fueron el Gas Oil (44,7%), para su consumo en las centrales térmicas para generación eléctrica y en el parque automotor, y el Gas Natural Licuado (GNL) (21,8%), con el ingreso de buques metaneros en los puntos de inyección de Bahía Blanca y Escobar. De esta manera, el aumento de las importaciones energéticas desde el año 2003 fue del 42,6% anual, pasando a representar un 12,7% del total de las importaciones de nuestros país.

Respecto del GNL, durante de junio de este año se inyectaron al sistema de transporte de Gas Natural un promedio de 10,1 MMm3/d en Bahía Blanca y 9 MM3/d en Escobar, habiendo sido transportado en todo el país un promedio general de 126 MM3/d. Por otra parte, la importación de gas desde Bolivia totalizó 13,6 MM3/d. Es decir, el gas importado conformó un 26% del total consumido en Argentina. Por otra parte, los precios pagados fueron de alrededor de 12 U$S por MMBTU para el gas de Bolivia y de 16-17 U$S por MMBTU el de buques metaneros, muy por encima del precio local de producción de alrededor de U$S 2,50 por MMTBU y el del programa Gas Plus de U$S 5 por MMBTU.

Con el objetivo de paliar esta situación, fue aprobada por el Congreso de la Nación la Ley Nacional Nro 26.741/12 que establece la expropiación del 51% de las acciones que estaban en manos del grupo español Repsol. Esta medida fue apoyada por un amplio espectro político, habiéndose aprobada por 207 votos positivos. Fue rechazada por sólo 32 diputados, con 6 abstenciones, en su mayoría representantes de fuerzas de derecha o centroderecha como el PRO. De acuerdo a diversas encuestas, la iniciativa tuvo un apoyo del 74% de la población, con sólo 20% en contra, demostrando una amplia aceptación entre la ciudadanía. Es evidente que era una medida largamente esperada por la mayoría.

La aprobación de la ley permitió generar un espacio interesante de discusión y debate de las políticas públicas de producción de hidrocarburos que hasta hace poco tiempo no era posible desarrollar. Debido principalmente a la ausencia de este tema en los medios masivos opositores y en la agenda gubernamental. La medida marca una vuelta de página respecto de las políticas aplicadas hasta este momento y el reconocimiento implícito del fracaso del modelo neoliberal energético, aunque en el marco de la ausencia del reconocimiento de las responsabilidades del Gobierno Nacional, no solamente de las empresas, frente al papel desarrollado en la última década.

El Art.1 de la nueva norma marca un quiebre al declarar de interés público nacional el logro del autoabastecimiento y la explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos en nuestro país. De esta manera, se estaría modificando el concepto de commodity para volver al concepto de bien estratégico. Se conforma el Consejo Federal de Hidrocarburos con representación de todas las provincias, aunque sólo realiza propuestas de recomendación.

Entre los aspectos criticables de la ley, se encuentra la limitación en el porcentaje de apropiación de parte del Estado de las acciones de la empresa. Hubiera sido deseable que el Estado tomara el control completo, es decir, 100% de las acciones y que en lugar de mantener su configuración accionaria como Sociedad Anónima se realizara la transformación a una Sociedad del Estado, con los controles públicos que ello implica. Asimismo, establece la participación sólo de las provincias integrantes de la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos en el directorio de la empresa, relegando al resto de las decisiones.

Un aspecto muy importante es que, si bien se trata de una medida positiva para recupera una herramienta necesaria para el desarrollo petrolero argentino, no se modifica la matriz jurídico-legal vigente, a pesar de la vigencia del Art.1. Es decir, siguen vigentes los decretos de desregulación del mercado del año 1989. Esto implica que el resto de la producción de hidrocarburos, que actualmente es el 70% del total, en manos de empresas privadas, en su mayoría extranjeras, se pueda seguir comportando como hasta ahora. Tal es así que en los primeros cinco meses de este año se haya exportado petróleo por un total de U$S 950 millones, naftas por U$S 950 millones e incluso gas por U$S 370 millones, que en medio de una crisis de déficit energético se explica por la vigencia de la libre disponibilidad de los recursos.

El futuro de YPF marca un horizonte de caminos variados. Desde las altas esferas, y teniendo en cuenta el perfil del nuevo presidente de la empresa, Miguel Gallucio, se están realizando apuestas fuertes al desarrollo de recursos no convencionales, cuyo potencial en Argentina es enorme. Nuestro país es el tercer país del mundo en recursos potenciales de gas por alrededor de 774 TCF (22 Billones de m3). En el área de Vaca Muerta ya se ha estado realizando algunas perforaciones para evaluar las características de producción y decaimiento de estos reservorios. En EEUU ha producido una revolución en la producción de gas, llegando prácticamente al autoabastecimiento, bajando el precio del Henry Hub a casi U$S 2,20 x MMBTU y modificando el papel de importador que tenía ese país hasta hace poco tiempo. La producción de gas no convencional está llegando a casi el 30% de la producción total de gas en EEUU con una producción de 14 BCFD (400 MMm3/d), producto del desarrollo durante más de 10 años de miles de pozos desparramados en las cuencas de Barnett, Marcellus, Woodford, Fayetteville y Haynesville. Sin embargo, no todo es color de rosas. Francia prohibió la fractura hidráulica hasta tanto se obtengan los estudios adecuados para asegurar que este tipo de actividad no genere altos riesgos ambientales. De cualquier manera, se permite la explotación de shale gas y exploración científica. En EEUU, Vermont fue el primer estado en prohibir la explotación de este tipo de recursos, pero este estado no tiene producción de gas y petróleo, con lo cual no modifica ninguna ecuación económica en ese lugar. En Nueva York y Quebec los gobiernos le han puesto un freno a los permisos de fractura hasta que las comisiones de estudio entreguen sus reportes. Mientras tanto, la cuenca de Barnett en Texas tiene más de 14.000 pozos. No está todo dicho en la materia.

Es cierto que hay que prestar atención a la cuestión del impacto medio ambiental y social que puede llegar a tener esta actividad. Para lograr la fractura se requieren grandes cantidades de agua, aunque cantidades similares de agua ya están siendo utilizadas para recuperación secundaria. Se necesitan también grandes cantidades de energía de bombeo, con el impacto en emisiones de aire que ello implica. Por otra parte, la logística desarrollada en enorme con muchas ubicaciones de pozos poco espaciadas, gran cantidad de equipos de superficie, incluyendo trailers con equipos de bombeo de alta presión, manifolds, silos de arena, etc. Es necesario desarrollar plantas de tratamiento de agua para aquellas cantidades que deban ser dispuestas en el medio ambiente. Se utiliza una determinada cantidad de productos químicos, que aunque ya están siendo utilizadas en pozos convencionales, implican un riesgo definido de contaminación ambiental. Es por ello, que es necesario realizar un análisis profundo con la participación de los actores involucrados, sean nacionales o locales, que determinen la conveniencia de realizar este tipo de explotación.

En otros países vecinos, también existen políticas de protección y defensa de los recursos hidrocarburíferos. En Bolivia se llevó adelante en el año 2006 la nacionalización del petróleo y el gas con sendos decretos que establecieron la recuperación de la empresa estatal YPFB y la regulación del mercado nacional de hidrocarburos. Se renegociaron todos los contratos con las empresas privadas invirtiendo la ecuación sobre apropiación de la renta a favor del Estado. Sólo uno de los contratos, de los 44, fue devuelto en 2008. Los nuevos contratos establecieron la realización de las operaciones petroleras por parte de las empresas a su exclusiva cuenta y riesgo a cambio de recibir una retribución o pago por sus servicios (contrato de servicios). El seguimiento de las operaciones está a cargo de YPFB. Los hidrocarburos producidos deben ser entregados por el operador a YPFB para que ésta, a nombre y representación del Estado boliviano, asuma su comercialización definiendo volúmenes y precios, tanto en el mercado interno como el externo. Es decir, el Estado tiene a su cargo la regulación completa del mercado de hidrocarburos.

En Ecuador, el Estado es propietario imprescriptible e inalienable de los yacimientos de hidrocarburos. En el año 2006 se modificó la Ley de Hidrocarburos, en el marco de un nuevo proyecto político encabezado por el presidente Rafael Correa. Una de las modificaciones más importantes es que establece que el Estado se quede con el 99% de las ganancias extraordinarias, es decir, de los excedentes de los precios de venta del petróleo, cuando antes era del 50%. Por otra parte, en el año 2010 se produjo una nueva reforma que estableció la modificación del tipo de contrato con las empresas privadas, pasando de ser de participación a ser de prestación de servicios al Estado. Esta medida implica un paso adicional en el control de la producción de hidrocarburos por parte del Estado.
En Venezuela, la Constitución reformada en 1999 establece que los yacimientos mineros e hidrocarburos, de cualquier naturaleza, son bienes de dominio público. Declara la propiedad del Estado Venezolano sobre todos los yacimientos en forma inalienable e imprescriptible. El Estado se reserva toda la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico. Por otra parte, la Constitución establece se conserva la totalidad de las acciones de la empresa Petróleos de Venezuela S.A., aunque no determina el monopolio exclusivo del Estado en el manejo de la industria petrolera, sino que abre la posibilidad a la existencia de empresas filiales y asociaciones estratégicas. En el año 2001 se aprueba una nueva ley de hidrocarburos, donde se establece la utilidad pública y de interés social todas la actividades relacionadas con la industria de los hidrocarburos. Todas las actividades llamadas primarias (exploración, explotación, transporte y almacenamiento iniciales) serán llevadas a cabo por el Estado, directamente por el Ejecutivo Nacional o mediante empresas de su exclusiva propiedad (PDVSA). Aunque también podrá hacerlo mediante asociaciones con un mínimo de participación del 50%. El régimen regulatorio diferencia estas actividades primarias de las industriales y comerciales. Las primeras pueden ser llevadas adelante tanto por el Estado como por los privados en forma separada o conjunta. La actividad comercial será llevada a cabo por el Estado si se tratara de hidrocarburos naturales y por el Estado y el sector privado para los productos derivados excluidos de tales hidrocarburos naturales.

Nuestro país ha dado una vuelta de página en el sector hidrocarburífero, aunque falta mucho camino por recorrer. Este momento debería ser un punto de partida para modificar la lógica de producción llevada adelante hasta ahora para reemplazarla por una basada en el concepto de bien estratégico fundamental para la necesaria y deseada reindustrialización nacional.

Martín Scalabrini Ortiz, Ingeniero Químico. Especialista en Proyectos de Gas & Petróleo. Miembro del Consejo Editorial de la Revista Industrializar Argentina

Fuentes:
Federico Bernal, Petróleo, Estado y Soberanía, Ed. Biblos, 2005.
Mariano A. Barrera, Subexploración y sobreexplotación: la lógica de acumulación del sector hidrocarburífero en Argentina, Apuntes para el Cambio Nro. 2, 2012.
Mariana Matranga y Martín Gutman, Gas y petróleo no convencional: perspectivas y desafíos para su desarrollo en la Argentina, Voces del Fénix Nro.10, 2012
ENERGAS, Parte Diario Operativo, Mes Junio 2012.

Publicado por Martín Scalabrini Ortiz en http://mscalabriniortiz.blogspot.com.ar/2012/07/petroleo-historia-y-actualidad-en.html